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        這部大法草案面世!事關金融機構、金融市場和金融基礎設施關鍵功能保障

        胡艷明2022-04-06 22:57

        經濟觀察網 記者 胡艷明  在3月5日政府工作報告首次提出“設立金融穩定保障基金”的提法后,時隔一個月,關于金融穩定保障基金為何設立、由誰出資、何種用途等一系列疑問,答案浮出水面。

        4月6日晚間,中國人民銀行(以下簡稱“央行”)網站發布《關于<中華人民共和國金融穩定法(草案征求意見稿)>公開征求意見的通知》(以下簡稱《金融穩定法》)。第二十九條,明確“國家建立金融穩定保障基金,由國家金融穩定發展統籌協調機制統籌管理,作為應對重大金融風險的后備資金”。

        當然最重要的不僅是設立金融穩定保障基金的相關內容,這只是《金融穩定法》中的一部分。關于設立《金融穩定法》,近幾年業內多有探討,以及央行系統的相關官員也多次公開提出相關建議。

        千呼萬喚,《金融穩定法》草案終于面世,為金融風險防范、化解和處置提供了法律依據、路徑和權責劃分。

        劃重點:明確風險防范、化解、處置責任劃分

        此次央行發布《金融穩定法》草案征求意見稿共六章四十八條,分為總則、金融風險防范、金融風險化解、金融風險處置、法律責任、附則。

        首先,明確了金融穩定的目標:維護金融穩定的目標是保障金融機構、金融市場和金融基礎設施持續發揮關鍵功能,不斷提高金融體系抵御風險和服務實體經濟的能力,防止單體局部風險演化為系統性全局性風險,守住不發生系統性金融風險的底線。

        其次,明確各方職責。在【總則】中,“職責”一詞多次出現,明確了國家金融穩定發展統籌協調機制職責、地方政府職責、保障基金職責分別是什么,以壓實各方責任。

        其中,國家金融穩定發展統籌協調機制負責統籌金融穩定和改革發展,研究維護金融穩定重大政策,指揮開展重大金融風險防范、化解和處置工作。涉及金融穩定和改革發展的重大問題和事項報黨中央、國務院決定。

        國家金融穩定發展統籌協調機制辦公室承擔日常工作,成員單位按照職責分工依法履行金融風險防范化解處置責任,落實國家金融穩定發展統籌協調機制議定事項。

        地方政府職責上,各省、自治區、直轄市人民政府應當按照職責分工或者國家金融穩定發展統籌協調機制的要求履行本行政區域內金融風險防范化解處置職責,維護社會穩定,依法打擊轄區內非法集資等非法金融活動。

        而保障基金職責方面,存款保險基金管理機構和行業保障基金管理機構依法履行風險監測、風險處置等職責,按照法律、行政法規規定或者國家金融穩定發展統籌協調機制的要求參加重大金融風險處置。

        具體而言,這些職責劃分涉及風險防范、風險化解、風險處置。通過金融委、金融監管部門、各級地方政府、金融機構、保障基金等各方形成合力。

        金融風險防范章節,要求金融機構的股東不得虛假出資、循環注資、抽逃資本,不得違規占用金融機構資金。金融機構的實際控制人不得以股權代持、隱匿關聯交易等方式掩蓋實際控制權。地方人民政府不得違反規定干預金融機構的正常經營活動和人事任免等事項等。

        在監管合力防范上,中國人民銀行會同有關部門建立覆蓋主要金融機構、金融市場、金融基礎設施和金融活動的宏觀審慎政策框架、治理機制和基本制度,運用宏觀審慎政策工具,防范系統性金融風險。

        國務院金融管理部門、省級人民政府建立所監管行業、區域金融風險監測預警機制,加強金融風險監測預警。存款保險基金管理機構、行業保障基金管理機構依法監測行業金融風險。發現可能引發重大金融風險的事件、情形,應當及時采取控制措施并按照程序向國家金融穩定發展統籌協調機制報告。

        金融風險化解章節,提到金融機構要主動化解風險。另外,地方人民政府對可能影響區域穩定的金融風險,應當區別情形在職責范圍內采取下列措施主動化解:

        (一)支持金融機構清收處置資產和追贓挽損,依法打擊逃廢債務行為;

        (二)協調組織金融機構以市場化方式盤活存量資產、引入社會資本和實施債務重組;

        (三)維護區域信用環境和金融秩序;

        (四)及時澄清誤導信息和虛假信息;

        (五)法律、行政法規規定的其他措施。

        明確金融穩定保障基金資金來源及用途

        金融風險處置章節,明確了處置工作機制,以及風險處置的資金來源問題,資金使用處置順序,金融穩定保障基金的用途及構成、使用規定等。

        處置責任分工方面,草案明確了按照以下原則確定:

        (一)被處置金融機構及其主要股東、實際控制人承擔風險處置的主體責任,被處置金融機構應當窮盡手段自救、切實清收挽損,被處置金融機構的股東依法吸收損失;

        (二)存款保險基金、行業保障基金依法履行風險處置、行業救助職責,發揮市場化法治化處置平臺作用;

        (三)省級人民政府負責處置轄區內農村合作金融機構風險、非金融企業引發的金融風險以及按照國家金融穩定發展統籌協調機制要求牽頭處置的其他金融風險;

        (四)國務院金融管理部門負責處置所監管行業、機構和市場的風險,國務院另有規定的,從其規定;

        (五)中國人民銀行牽頭處置系統性金融風險,履行最后貸款人職責;

        (六)財政部門依法參與處置系統性金融風險,并按規定履行相關職責,其他有關部門依法對金融風險處置提供支持。

        重大金融風險的認定及處置機制由國家金融穩定發展統籌協調機制負責認定和統籌指揮。

        關于處置資金來源方面,草案提出,重大金融風險危及金融穩定的,按照規定使用金融穩定保障基金。

        在3月5日政府工作報告提出“設立金融穩定保障基金”后,有學者曾對經濟觀察網記者表示,從以往行業保障基金設立路徑來看,按照“制度先行”的規律,可能《金融穩定法》與金融穩定保障基金同時推進;或者《金融穩定法》先于金融穩定保障基金出臺,以為其提供制度基礎。

        關于金融穩定保障基金的運作機制等一系列疑問在4月6日的《金融穩定法》中揭曉答案:《金融穩定法》第二十九條規定,國家建立金融穩定保障基金,由國家金融穩定發展統籌協調機制統籌管理,作為應對重大金融風險的后備資金。

        對于金融穩定保障基金資金來源,根據《金融穩定法》,金融穩定保障基金由向金融機構、金融基礎設施等主體籌集的資金以及國務院規定的其他資金組成。必要時,中國人民銀行再貸款等公共資金可用于為金融穩定保障基金提供流動性支持,金融穩定保障基金應當以處置所得、收益和行業收費等償還。

        在金融穩定保障基金之前,我國已經建成了存款保險基金、保險保障基金、證券投資者保護基金、信托業保障基金等制度,對銀行存款、保險、證券公司、信托等領域風險機構進行防范、化解和處置。

        金融穩定保障基金與上述基金是何種關系?央行相關負責人也表示,金融穩定保障基金與既有的存款保險基金和行業保障基金雙層運行、協同配合,進一步筑牢我國金融安全網。

        同時,央行相關負責人指出,明確由國務院規定金融穩定保障基金籌集、管理和使用的具體辦法,為今后進一步發揮金融穩定保障基金的作用留出制度空間。

        在《金融穩定法》最后的附則部分,給出了金融機構的定義,是指依法從事金融業務的銀行業、證券期貨業、信托業、保險業金融機構,金融控股公司,以及經國務院金融管理部門批準設立或者認定的其他機構。

        醞釀多時 

        業界和學界關于設立“金融穩定法”的提議早在21世紀初就曾多次出現。近兩年出于防范化解金融風險的考慮,這一建議再次被提出。

        例如,2021年的兩會上,有多位代表委員建議設立“金融穩定法”;在2021年8月央行召開的黨委(擴大)會議上,也曾提出“加快推進制定《金融穩定法》”。

        在2022年3月召開的兩會上,據記者不完全統計,至少有三位央行系統的人大代表建議設立“金融穩定法”。

        擔任十三屆全國人大代表的央行副行長劉桂平建議,將“金融穩定法”列入全國人大的立法工作計劃,加快推進本法立法工作,條件成熟時盡快出臺。

        劉桂平稱,《中國人民銀行法》正在修訂中,但其修改并不能替代、涵蓋“金融穩定法”的功能,故這兩部法律立法工作應同步進行,形成互補,共同構成金融穩定長效機制的法律基礎。

        全國人大代表、央行廣州分行行長白鶴祥建議,加快制定金融穩定法,確保金融風險的監測、預警、處置等工作“有章可循”,牢牢守住不發生系統性金融風險底線。

        全國人大代表、央行南昌中心支行原行長張智富表示,金融穩定法應由熟悉金融穩定工作且具備起草職能的人民銀行牽頭起草,草案形成后,向社會公布并征求意見,廣泛聽取政府、監管部門及相關利益群體意見,深入研究論證,提請全國人大常委會會議審議,確保盡快落地實施。

        中國民生銀行首席研究員溫彬表示,縱觀國內外,金融發展和金融監管都要以金融穩定為本。近年來,我國防范化解金融風險攻堅戰取得重要階段性成果,整體金融風險趨于收斂,但面對復雜嚴峻的內外部形勢,特別是國際政治經濟格局深刻變化,全球經濟復蘇不穩定不平衡,我國金融安全穩定仍然面臨多種風險挑戰,金融體系脆弱性仍然存在,現有的金融風險處置機制仍然存在不足。

        “特別是維護金融安全的法律機制不健全,涉及金融穩定的法律制度缺乏整體設計和跨行業跨部門的統籌安排,相關條款分散,規定過于原則,一些重要問題還缺乏制度規范,已成為金融安全穩定的影響和制約因素。”溫彬表示。

        央行相關負責人在《金融穩定法》的起草說明里也表示,針對金融風險防控工作中仍然存在的短板弱項,通過制定《金融穩定法》,進一步壓實各方責任,加強風險防范和早期糾正,建立市場化、法治化的處置機制,明確處置資金來源和使用安排,完善處置措施工具,強化責任追究。

        總體思路是:健全金融風險事前防范、事中化解和事后處置全流程全鏈條的制度安排;堅持跨部門立法,健全部門之間、央地之間的監管分工和協調合作,形成維護金融穩定的合力;堅持特別法的定位,在遵循民商事法律原則和一般規定的基礎上,規定金融風險處置必要的手段措施,以高效處置風險,維護人民群眾根本利益。

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        金融機構新聞部記者
        主要關注上市公司、證券、銀行領域。
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